PEC 18 da Segurança Pública e a função dos CONSEGS ( CONSELHOS )

Em 3 de novembro de 2026, o Senado Federal concluiu a votação da Proposta de Emenda à Constituição nº 18, de 2025, em dois turnos, por 73 votos no primeiro e 75 votos no segundo, sem nenhum voto contrário. O texto segue para promulgação e altera onze dispositivos da Constituição Federal, acrescenta dois artigos ao corpo permanente e três ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Para quem atua em conselhos de segurança pública — os CONSEGs municipais, os Conselhos Estaduais e o Conselho Nacional —, esta é a mudança mais relevante desde a Constituição de 1988. Não porque a PEC crie os conselhos, mas porque ela constitucionaliza o sistema em que eles operam, define competências que hoje são apenas legais e cria obrigações de transparência e participação que passarão a ter status constitucional.

Este texto tem três compromissos. O primeiro é a fidelidade: analise do texto efetivamente aprovado, não o projeto original do Executivo em cada ponto o que depende de lei futura. O segundo é a clareza: tradução do vocabulário constitucional para a linguagem de quem preside uma reunião de conselho municipal numa terça-feira à noite. O terceiro é a utilidade: cada seção termina com o que o conselho pode fazer, concretamente, a partir de agora.

Uma advertência metodológica antes de começar. O texto consolidado com as emendas do Senado ainda não foi publicado em versão final, e a promulgação não ocorreu na data deste texto. A análise abaixo se baseia nos relatórios das agências legislativas, no parecer da Comissão de Constituição e Justiça e no substitutivo aprovado. Para uso em peça processual ou parecer formal, recomendo conferir o Diário Oficial após a promulgação.

Resumo executivo:

O que a PEC faz, em uma frase: coloca na Constituição o Sistema Único de Segurança Pública, redistribui competências entre União, estados e municípios, autoriza a criação de polícias municipais, cria um regime penal mais rígido para facções e milícias e blinda o financiamento do setor.

Cinco mudanças que importam para os conselhos:

A primeira é a constitucionalização do SUSP. O sistema, hoje existente apenas pela Lei 13.675/2018, passa a ter base constitucional, com quatro diretrizes obrigatórias de cooperação: forças-tarefa intergovernamentais, interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e atuação articulada na produção de provas.

A segunda é a competência concorrente. União, estados e Distrito Federal passam a legislar conjuntamente sobre segurança pública e defesa social, forças-tarefa, formação e treinamento policial e sistema socioeducativo. Isso significa que os conselhos estaduais ganham um novo parâmetro de controle: a lei estadual precisa observar as normas gerais federais.

A terceira é a autorização para polícias municipais. Municípios poderão criar polícias civis de policiamento ostensivo e comunitário, mediante acreditação, capacidade financeira e formação padronizada. É a mudança com maior impacto direto nos CONSEGs.

A quarta é o regime especial para facções e milícias, com prisão obrigatória em segurança máxima, restrição de progressão de regime, liberdade provisória, saída temporária e remição, além de expropriação de bens.

A quinta é o financiamento blindado: FNSP e Funpen na Constituição, 50% de repasse obrigatório a estados e municípios, proteção contra contingenciamento e contra a DRU, e 10% do superávit do Fundo Social do pré-sal.

  O que ficou de fora: a redução da maioridade penal, a destinação de recursos das bets aos fundos e a vedação ao bloqueio orçamentário dos fundos.

  O que depende de lei futura ? praticamente todo o conteúdo operacional. O regime das facções, os critérios de acreditação das polícias municipais, as regras de compartilhamento de dados sigilosos e a estrutura de financiamento só existirão de fato quando o Congresso aprovar as leis regulamentadoras.

Análise comentada, dispositivo por dispositivo

Art. 5º — Direitos e garantias fundamentais

O que muda. O artigo que trata dos direitos individuais recebe acréscimo relacionado ao tratamento de dados e às garantias no processo penal.

Comentário. É o dispositivo de maior sensibilidade constitucional da PEC. Mexer no art. 5º significa mexer no núcleo das garantias individuais, que é cláusula pétrea. A leitura correta é restritiva: qualquer interpretação que amplie restrições a direitos além do texto expresso tende a ser questionada no Supremo.

Para os conselhos. Nenhuma atribuição direta. Mas é o dispositivo a citar quando o conselho receber denúncia de abuso em abordagem ou de tratamento indevido de dados de cidadãos.

Depende de regulamentação. Sim, quanto à operacionalização do tratamento de dados.

Art. 15 — Cassação de direitos políticos

O que muda. A PEC estabelece que, em qualquer caso de prisão provisória, o detido terá seus direitos políticos suspensos.

Comentário. A consequência prática é imediata: quem estiver preso provisoriamente não poderá votar. Isso inclui o preso em flagrante que aguarda audiência de custódia no dia da eleição. É uma mudança de efeito eleitoral concreto, com impacto logístico para a Justiça Eleitoral e para os presídios.

Para os conselhos. Nenhuma atribuição direta. Relevante apenas para conselhos que atuem em interface com política prisional.

Depende de regulamentação. Não para o efeito principal, que é autoaplicável.

Arts. 22, 23 e 24 — Repartição de competências

O que muda. O art. 22 (competência privativa da União) passa a incluir normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário, além de normas sobre atividade de inteligência. O art. 23 (competência comum) inclui a segurança pública entre as atribuições de todos os entes. O art. 24 (competência concorrente) passa a abranger forças-tarefa, parâmetros de formação e treinamento, garantias e deveres das polícias e guardas municipais e sistema socioeducativo.

Comentário. Este é o coração técnico da PEC. A distinção que importa: competência privativa da União significa que só a União legisla sobre normas gerais; competência concorrente significa que a União fixa normas gerais e os estados suplementam. Na prática, cria-se um piso nacional que as leis estaduais precisam respeitar.

Aqui está a controvérsia jurídica mais relevante da PEC. O termo "defesa social" entra na Constituição sem definição. Juristas criminalistas apontam a ambiguidade: pode ser lido na chave positivista, de defesa da sociedade contra o criminoso, ou na chave clássica, de proteção do indivíduo contra o arbítrio do poder punitivo. A escolha interpretativa não é neutra e determinará o sentido de toda a legislação futura.

Para os conselhos. Impacto direto nos Conselhos Estaduais. Toda lei estadual de segurança pública que verse sobre formação policial, forças-tarefa ou guardas municipais passa a ter que observar as normas gerais federais. O conselho estadual ganha um parâmetro técnico de análise: verificar compatibilidade com a norma geral da União.

Depende de regulamentação. Sim, integralmente. Sem a lei federal de normas gerais, o art. 22 não produz efeito prático.

Art. 40 — Aposentadoria

O que muda. Ajuste nas regras previdenciárias aplicáveis a agentes de segurança pública.

Comentário. Dispositivo de efeito corporativo, não de política pública. Relevante para categorias, não para a atuação dos conselhos.

Para os conselhos. Nenhuma atribuição.

Depende de regulamentação. Sim, para os critérios específicos.

Art. 49 e art. 84 — Competências do Congresso e do Presidente

O que muda. Ajustes nas competências do Congresso Nacional e do Presidente da República em matéria de segurança pública, incluindo a estruturação do órgão federal responsável pela área.

Comentário. É o dispositivo que viabiliza a criação do Ministério da Segurança Pública, pretendida pelo governo. A PEC abre caminho para que a pasta seja permanente, e não extinta por decreto presidencial. Para os conselhos, isso significa interlocução federal estável, com ministério dedicado em vez de secretaria vinculada a outro ministério.

Para os conselhos. Impacto institucional relevante: o Conselho Nacional de Segurança Pública e os conselhos estaduais passam a ter um interlocutor federal permanente.

Depende de regulamentação. Sim, para a criação efetiva da estrutura ministerial.

Art. 103-B e art. 130-A — CNJ e CNMP

O que muda. Ajustes nas competências do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público em matéria de segurança pública e sistema penitenciário.

Comentário. Este é um dos pontos mais polêmicos do texto aprovado. A versão da Câmara restringiu poderes regulatórios do CNJ, o que gerou acusação de violação à separação dos Poderes e de afronta a cláusula pétrea. O deputado Túlio Gadêlha (Rede-PE) chegou a afirmar que o relator pretendia "sustar atos do Poder Judiciário". A redação final do Senado precisa ser conferida com atenção neste ponto, porque a extensão da restrição é o que determinará se haverá questionamento de constitucionalidade.

Para os conselhos. Indireto, mas relevante: conselhos que atuam em interface com o sistema prisional passam a depender de como o CNJ exercerá sua competência regulatória sobre o tema.

Depende de regulamentação. Não; é norma de eficácia imediata, mas com alto risco de judicialização.

Art. 144 — Órgãos de segurança pública

O que muda. É o artigo central. A PEC reorganiza a lista de órgãos de segurança pública e redefine atribuições.

Polícias municipais. Municípios poderão criar polícias municipais civis, com policiamento ostensivo e comunitário, desde que cumpram quatro requisitos: acreditação periódica por conselho estadual de segurança pública, comprovação de capacidade financeira por receita própria, cumprimento integral da legislação das guardas municipais e formação conforme parâmetros nacionais básicos. Ficam sujeitas ao controle externo do Ministério Público.

Comentário. Esta é a mudança de maior impacto para os CONSEGs. Hoje o Supremo Tribunal Federal veda que municípios chamem suas guardas de polícias, por ausência de previsão constitucional. A PEC resolve a questão pela via constitucional, mas com condicionantes. O ponto crítico é a acreditação: quem acredita é o conselho estadual, não um sistema nacional. A deputada Maria do Rosário (PT-RS) defendeu creditação nacional, argumentando que a estadual compromete a padronização. A crítica mais dura veio do deputado Chico Alencar (PSOL-RJ), que comparou a medida às guardas do Império, controladas por coronéis locais.

Polícia Penal. Todas as polícias penais — federal, estaduais e distrital — são definidas como órgãos civis, estruturados em carreira, vinculados ao órgão administrador do sistema penal do respectivo ente. Atribuições: custódia, ordem, disciplina e segurança dos estabelecimentos penais.

Polícia Federal. Fica explícito que cabe à PF apurar crimes cometidos por organizações criminosas e milícias privadas de repercussão interestadual ou internacional, sem prejuízo das atribuições das polícias estaduais e do Ministério Público.

Polícia Rodoviária Federal. Mantém o nome — caiu a pretensão de rebatizá-la "polícia viária federal" — e ganha policiamento ostensivo de ferrovias e hidrovias federais, ressalvadas as competências das Forças Armadas em seus terrenos. Pode apoiar forças estaduais quando requisitada pelo governador.

Registro direto de infrações de menor potencial ofensivo. Qualquer órgão de segurança pública — inclusive polícia militar ou municipal — poderá encaminhar por sistema eletrônico integrado o registro de infrações de menor potencial ofensivo diretamente ao Judiciário, sem passar antes pela polícia civil. Também poderá conduzir à autoridade policial quem estiver em flagrante, cumprindo mandado de prisão ou descumprindo medida cautelar.

Comentário. Este último ponto é tecnicamente o mais inovador e o menos discutido. Ele rompe o monopólio da polícia civil sobre o registro inicial de ocorrências de menor potencial ofensivo. Na prática, reduz burocracia e tempo de atendimento ao cidadão, mas exige sistema integrado funcionando — o que hoje é a maior fragilidade operacional do setor.

Para os conselhos. Impacto máximo. Os CONSEGs passam a ter papel consultivo na decisão municipal de criar ou não polícia municipal, e os Conselhos Estaduais passam a ter competência de acreditação — uma atribuição nova, com efeito jurídico direto sobre a autonomia municipal.

Depende de regulamentação. Sim, extensamente: critérios de acreditação, parâmetros nacionais de formação, regras do sistema eletrônico integrado e disciplina das competências da PRF em ferrovias e hidrovias.

Art. 144-A — Sistema Único de Segurança Pública

O que muda. O SUSP passa a integrar a Constituição, com objetivo de garantir eficiência na prevenção de crimes, na persecução penal e na execução das penas. Quatro diretrizes de cooperação: forças-tarefa intergovernamentais e interinstitucionais (com participação admitida do Ministério Público), interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e atuação articulada na produção e intercâmbio de provas. Atos praticados por integrante de força-tarefa são válidos em todo o território de sua atuação.

Comentário. É o dispositivo que dá coerência a toda a PEC. A inspiração declarada é o SUS da saúde: entes autônomos, regras comuns, coordenação federal. A novidade jurídica relevante é a validade nacional dos atos de força-tarefa, que resolve um problema prático antigo — provas produzidas em operação conjunta que eram questionadas por suposto excesso de competência territorial.

Para os conselhos. Este é o dispositivo a citar para fundamentar a exigência de integração de dados entre as forças locais. O conselho pode requerer informação sobre a adesão do município ou do estado aos sistemas integrados, com base na diretriz de interoperabilidade.

Depende de regulamentação. Sim, para a operacionalização dos sistemas e das forças-tarefa.

Art. 144-B — Regime especial para facções e milícias

O que muda. A lei deverá definir regime jurídico especial para integrantes e líderes de organizações criminosas de alta periculosidade, facções, organizações paramilitares e milícias privadas. Medidas previstas: prisão provisória ou definitiva obrigatória em presídio de segurança máxima ou de natureza especial, inclusive em regime disciplinar diferenciado; restrição ou proibição de progressão de regime, de liberdade provisória com ou sem fiança, de acordo com que envolva não condenação do colaborador, de conversão em penas restritivas de direitos, de suspensão condicional da pena, de liberdade condicional, de remição por estudo ou trabalho e de saída temporária; responsabilização civil, penal e administrativa de pessoa jurídica; medidas cautelares patrimoniais e perda de bens, direitos e valores de conteúdo econômico envolvidos com atividades criminosas, sem indenização, destinados a fundo especial; proteção e compensação ao noticiante de atos ilícitos e seus familiares.

Comentário. É o dispositivo mais duro e mais controverso. A lógica é tratar facções e milícias como inimigos do Estado, aproximando-as do regime jurídico do terrorismo. O deputado Kim Kataguiri (União-SP) celebrou expressamente esse enquadramento.

A crítica técnica é consistente: suprimir progressão de regime, remição e saída temporária retira do condenado qualquer incentivo ao comportamento disciplinado e à ressocialização. O risco apontado é de superlotação de presídios de segurança máxima, de judicialização em massa e de criação de um sistema penal de duas velocidades, sem porta de saída. A comparação com El Salvador foi feita explicitamente no plenário da Câmara.

Há também um problema de técnica legislativa: o dispositivo remete tudo à lei. Sem a lei regulamentadora, o regime especial não existe.

Para os conselhos. Indireto na formulação, direto no monitoramento. Conselhos que acompanham o sistema prisional devem monitorar a população carcerária sob regime especial, a taxa de ocupação dos presídios de segurança máxima e eventuais violações de direitos.

Depende de regulamentação. Integralmente. Este é o dispositivo com maior dependência de lei futura.

Arts. 139, 140 e 141 do ADCT — Disposições transitórias

O que muda. Regras de transição, incluindo o cronograma de implantação do novo modelo e a estruturação do financiamento.

Comentário. Dispositivos transitórios definem prazos e condições de entrada em vigor. São a base para o planejamento dos conselhos nos próximos dois a quatro anos.

Para os conselhos. É aqui que se encontram os prazos concretos. Recomendo leitura atenta após a promulgação.

Depende de regulamentação. Sim, para os prazos específicos de cada etapa.

Art. 76 do ADCT — Financiamento

O que muda. O FNSP e o Funpen passam a ter status constitucional, com 50% dos valores repassados pela União a estados e municípios, proteção contra contingenciamento e contra a DRU. Acrescenta-se 10% do superávit anual do Fundo Social do pré-sal aos fundos de segurança pública.

Comentário. É a mudança de maior efeito prático no curto prazo. A blindagem orçamentária significa que o dinheiro deixa de ser discricionário e passa a ser vinculado. O relator no Senado, Rogério Carvalho, resumiu a lógica: "as regras de financiamento fortalecem o FNSP e o Funpen, criam vinculações e blindagens orçamentárias e garantem repasses obrigatórios".

Atenção a um ponto: a versão da Câmara previa a destinação de recursos das bets aos fundos, em escalonamento de 10% a 30% entre 2026 e 2028. O relator no Senado retirou esse dispositivo. Portanto, os recursos das apostas esportivas não estão na PEC aprovada.

Para os conselhos. Impacto direto e imediato. Conselhos municipais e estaduais passam a ter base constitucional para exigir repasse e para fiscalizar a aplicação. O conselho pode requerer ao gestor a prestação de contas dos recursos do FNSP e do Funpen recebidos pelo ente.

Depende de regulamentação. Parcialmente: a vinculação é autoaplicável, mas os critérios de rateio dependem de regulamentação.

Roteiro de atuação para os conselhos

Para os CONSEGs municipais. O primeiro passo é mapear se o município tem guarda municipal constituída e em que estágio de adequação está. O segundo é avaliar, com dados, se há capacidade financeira para sustentar uma polícia municipal — a PEC exige receita própria compatível. O terceiro é emitir manifestação consultiva fundamentada, antes de qualquer projeto de lei municipal, sobre a conveniência da criação. O quarto é acompanhar o processo de acreditação junto ao conselho estadual. O quinto é incluir no regimento interno a competência para monitorar a atuação da nova força, se criada.

Para os Conselhos Estaduais. A atribuição nova e mais relevante é a acreditação das polícias municipais. Isso exige regulamentação interna: critérios objetivos, prazos, procedimento, possibilidade de revisão e periodicidade. O segundo passo é criar grupo de trabalho permanente sobre financiamento, para monitorar os repasses do FNSP e do Funpen. O terceiro é estruturar a análise de compatibilidade das leis estaduais com as normas gerais federais, na competência concorrente. O quarto é articular com o conselho nacional a padronização dos parâmetros de formação.

Para o Conselho Nacional. A atribuição é de coordenação e padronização. O passo concreto é propor os parâmetros nacionais básicos de formação previstos no art. 144, que condicionam a criação de polícias municipais em todo o país.

Checklist de adequação normativa:

Imediato, após a promulgação

Verificar se o regimento interno do conselho contempla as novas competências, especialmente acreditação (estaduais) e manifestação sobre polícia municipal (municipais).

Levantar a situação jurídica da guarda municipal existente: lei de criação, formação exigida, dotação orçamentária e estrutura de controle externo.

Requerer ao gestor informação sobre a adesão do ente aos sistemas integrados de registro de ocorrências.

Solicitar prestação de contas dos recursos do FNSP e do Funpen recebidos no exercício.

Curto prazo, até a edição das leis regulamentadoras:

Acompanhar a tramitação dos projetos de lei de regulamentação, com prioridade para o regime especial das facções e os critérios de acreditação.

Constituir comissão interna para estudar o impacto da competência concorrente sobre a legislação estadual vigente.

Mapear a capacidade financeira municipal, com dados de receita própria, para instruir eventual debate sobre polícia municipal.

Médio prazo, após a regulamentação:

Revisar o regimento interno à luz das leis regulamentadoras.

Estruturar rotina de monitoramento do regime especial de penas, se o conselho tiver interface com o sistema prisional.

Publicar relatório anual de acompanhamento da implantação da PEC.

Conclusão:

A PEC 18/2025 é uma moldura constitucional, não uma política pronta. Essa é a conclusão mais importante e a mais fácil de perder de vista em meio ao volume de mudanças.

O que a emenda faz é reorganizar o desenho institucional: dá base constitucional ao sistema único, redistribui competências, autoriza polícias municipais, cria um regime penal especial e blinda o financiamento. O que ela não faz é entregar nada disso funcionando. O regime das facções, os critérios de acreditação, os parâmetros de formação, as regras de compartilhamento de dados sigilosos e a operação dos sistemas integrados dependem de leis que ainda não existem.

Para os conselhos de segurança pública, o efeito prático é uma mudança de patamar. Até hoje, a atuação dos conselhos se apoiava em lei ordinária e em regulamento. A partir da promulgação, ela se apoia na Constituição. Isso amplia o poder de requisição de informação, o poder de exigir repasse e o poder de condicionar decisões administrativas — especialmente no caso da acreditação das polícias municipais pelos conselhos estaduais.

Três cautelas merecem registro final.

A primeira é sobre o termo "defesa social", que entra na Constituição sem definição. A interpretação que prevalecer determinará o sentido de toda a legislação futura. Conselhos devem evitar adotar a expressão sem qualificá-la.

A segunda é sobre o regime especial de penas. A supressão de progressão, remição e saída temporária é a parte mais vulnerável a questionamento de constitucionalidade, por potencial ofensa à individualização da pena e à dignidade da pessoa humana. É provável que o Supremo seja provocado.

A terceira é sobre o financiamento. A blindagem orçamentária é real, mas a retirada do dispositivo das bets reduziu a base de receita prevista na versão original. Conselhos devem acompanhar a execução orçamentária com atenção, porque vinculação constitucional não garante, por si, execução efetiva.

  A PEC resolve o problema da fragmentação institucional. Não resolve o problema da execução. E é na execução que os conselhos fazem diferença.

Ad Bitencourt RozinOAB/RS 40725