Violência processual tão somente contra o gênero feminino ? Dos 15 Conselheiros do CNJ, apenas 4 decidiram ?

ANÁLISE CRÍTICA

Recomendação do CNJ sobre violência processual tão somente contra o gênero feminino

(Ato Normativo nº 0006095-65.2026.2.00.0000):

Assimetria estrutural, fragilidade da base de adesão e tensão com a isonomia constitucional

I – OBJETO E DELIMITAÇÃO:

Este documento reúne, de forma sistemática, os elementos documentais que permitem sustentar que a Recomendação aprovada pelo Conselho Nacional de Justiça em 27 de outubro de 2026, nos autos do Ato Normativo nº 0006095-65.2026.2.00.0000, apresenta três fragilidades estruturais:

I.- assimetria de tratamento entre homens e mulheres;

II.- base de adesão reduzida no colegiado;

III.- e ausência de lastro empírico proporcional à extensão de seus efeitos.

Delimita-se o objeto com precisão. Não se sustenta neste documento que a violência processual de gênero não exista, nem que a proteção de mulheres e meninas em situação de violência seja ilegítima. O que se sustenta é que o instrumento eleito produz efeitos colaterais sobre a posição jurídica de homens e pais em ações de família, sem que o ato disponha de mecanismo simétrico, de base empírica proporcional ou de salvaguarda expressa de contraditório.

A análise é construída exclusivamente sobre fontes primárias: o acórdão do Ato Normativo nº 0006095-65.2026.2.00.0000, o painel oficial de votação da 17ª Sessão Ordinária de 2026, a pauta de julgamentos publicada no DJe nº 226/2026, o texto integral da Recomendação e seus Anexos, e os precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça invocados nos próprios autos.

II – A ASSIMETRIA ESTRUTURAL DO TEXTO APROVADO:

O artigo 2º da Recomendação define o conceito nos seguintes termos: "considera-se violência processual de gênero a utilização abusiva do processo judicial contra mulheres e meninas em situação de violência como instrumento de: I – controle; II – intimidação; III – retaliação; IV – discriminação; ou V – revitimização."

O sujeito passivo está delimitado por dois critérios cumulativos: gênero feminino e condição de vulnerabilidade decorrente de situação de violência. Não há, em nenhum dos onze artigos, dispositivo que descreva a hipótese inversa. O parágrafo único do artigo 2º ressalva a proteção de “pessoas ou grupos em situação de vulnerabilidade, sob a perspectiva interseccional”, mas essa ressalva amplia marcadores de vulnerabilidade da vítima, não inverte a polaridade da norma.

A assimetria se aprofunda no Anexo I, que elenca dezoito padrões de conduta indicativos. O item 15 qualifica como indício de violência processual de gênero a formulação de “alegações infundadas: acusações reiteradas sem prova, como alienação parental ou incapacidade mental, para descredibilizar a mulher”. O item 11, sob a rubrica “discriminação familiar”, inclui o “questionamento da aptidão parental, guarda ou composição familiar com fundamento discriminatório”.

Não existe item correspondente que qualifique como conduta abusiva a alegação temerária formulada por mulher contra homem. A consequência prática é relevante: a alegação de alienação parental formulada por genitor passa a ser catalogada como possível indício de violência processual, enquanto a mesma alegação formulada por genitora não recebe tratamento equivalente no texto.

Registre-se, para precisão, que a Lei nº 12.318/2010, em seu artigo 2º, parágrafo único, inciso VI, tipifica como ato de alienação parental “apresentar falsa denúncia contra genitor, contra familiares deste ou contra avós, para obstar ou dificultar a convivência deles com a criança ou adolescente”. O dispositivo legal não distingue gênero. Ao catalogar a alegação de alienação parental como indício de abuso processual sem ressalva quanto à alegação documentalmente fundada, o Anexo I cria tensão com o exercício de pretensão expressamente tipificada em lei.

III – A FRAGILIDADE DA BASE DE ADESÃO:

O acórdão consigna: “O Conselho, por maioria, aprovou Recomendação, nos termos do voto da Relatora. Vencido, parcialmente, o Conselheiro Carlos Vinícius Alves Ribeiro, nos termos do voto de Sua Excelência. Ausente, justificadamente, o Conselheiro Ulisses Rabaneda. Presidiu o julgamento o Ministro Edson Fachin. Plenário, 27 de outubro de 2026.”

O painel oficial de votação registrado no sistema do Conselho apresenta a seguinte distribuição: quatro votos pela aprovação do ato normativo, manifestados pelos Conselheiros Jaceguara Dantas da Silva, Paulo Régis Machado Botelho, Daiane Nogueira de Lira e pela Presidência, exercida pelo Ministro Edson Fachin; um voto de divergência em parte, do Conselheiro Carlos Vinícius Alves Ribeiro; zero impedimentos; e dez votos não proferidos, correspondentes aos gabinetes da Corregedoria, Kátia Magalhães Arruda, Andréa Cunha Esmeraldo, Fabio Francisco Esteves, Ilan Presser, Noemia Porto, Silvio Roberto Oliveira de Amorim Junior, Ulisses Rabaneda dos Santos, Marcello Terto e Silva e Rodrigo Badaró.

O dado é objetivo e verificável: a Recomendação foi aprovada com quatro manifestações expressas de adesão em um colegiado de quinze membros, o que corresponde a 26,7 por cento. A fórmula regimental “por maioria” decorre exclusivamente da existência de uma divergência parcial, e não de convergência ampla. Dez conselheiros não proferiram voto.

A consequência jurídica desse dado não é a invalidade do ato, mas a relativização de sua força paradigmática. Um ato normativo aprovado por menos de um terço do colegiado, em matéria que orienta a atuação de todo o Poder Judiciário e que produz efeitos sobre a esfera jurídica de terceiros, não reúne a densidade de legitimação que se exigiria para justificar aplicação expansiva ou interpretação analógica.

IV – O VOTO VENCIDO E SEUS FUNDAMENTOS:

O Conselheiro Carlos Vinícius Alves Ribeiro, membro do Ministério Público do Estado de Goiás desde 2004, pós-doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo e em Democracia pela Universidade de Coimbra, Secretário-Geral do Conselho Nacional do Ministério Público, formulou pedido de vista regimental, expressamente registrado na pauta de julgamentos, e apresentou voto-vista com a seguinte ementa: "ATO NORMATIVO. PROPOSTA DE RECOMENDAÇÃO. VIOLÊNCIA PROCESSUAL DE GÊNERO. HIPÓTESE DE LITIGÂNCIA ABUSIVA. ADEQUAÇÃO NORMATIVA. COMPILAÇÃO NO ÂMBITO DA RECOMENDAÇÃO CNJ Nº 159/2024. APROVAÇÃO NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO."

O voto vencido não negou a existência do fenômeno. Reconheceu expressamente a violência processual de gênero e a necessidade de seu enfrentamento. A divergência situou-se no plano da técnica normativa e da competência do Conselho, o que confere ao voto especial força persuasiva: não se trata de oposição ideológica, mas de objeção jurídica quanto ao instrumento eleito.

A conclusão é literal: "Ante o exposto, DIVIRJO PARCIALMENTE da Relatora, aprovando a proposta de Recomendação nos termos do substitutivo em anexo."

O substitutivo preservava o reconhecimento da violência processual de gênero e as diretrizes de proteção, mas suprimia os artigos 5º, 8º e 9º e os Anexos I e II, incorporando o conteúdo remanescente, como aditamento integrado, à Recomendação CNJ nº 159/2024, que dispõe sobre litigância abusiva e assédio processual.

A supressão recaiu precisamente sobre os dispositivos de maior densidade normativa: o artigo 5º, que fixa os indícios; o artigo 8º, que recomenda a distribuição dinâmica do ônus da prova; o artigo 9º, que autoriza sanções do Código de Processo Civil e comunicações à Ordem dos Advogados do Brasil, ao Ministério Público, à Corregedoria e à Ouvidoria da Mulher; e os Anexos, que contêm os dezoito indicadores e o roteiro de atuação.

V – O PRECEDENTE INTERNO CONTRARIADO:

O voto vencido invoca precedente do próprio Conselho, de agosto de 2026, assim transcrito: "3.5. Existe proposição legislativa em trâmite no Congresso Nacional (PL n.º 989/2022) sobre a matéria, cabendo ao Legislativo definir os contornos da política criminal, o que reforça a impossibilidade de atuação normativa do CNJ nesse sentido. [...] IV. DISPOSITIVO E TESE 4. Proposta de ato normativo rejeitada (CNJ – Ato nº 0007919-98.2022.2.00.0000, Cons. Rel. Mauro Campbell Marques, julgado em 18/8/2026)."

O precedente estabelece tese de autolimitação institucional: a existência de proposição legislativa em trâmite sobre a matéria impede a atuação normativa do Conselho. Trata-se de critério de coerência que, uma vez adotado, vincula o próprio órgão. Sua inobservância setenta dias depois, em matéria de densidade equivalente, configura contradição decisória interna que compromete a segurança jurídica.

VI – A AUSÊNCIA DE BASE EMPÍRICA PROPORCIONAL:

O voto vencido apontou a ausência de estudos empíricos que dimensionassem especificamente o fenômeno, defendendo a realização de levantamentos com dados judiciais antes da formulação da política.

A exposição de motivos da relatora apoia-se em dados indiretos: a Pesquisa Nacional de Violência contra a Mulher — DataSenado 2023, que trata de barreiras de acesso à justiça, e o Relatório da Ouvidoria Nacional da Mulher do Conselho de 2025, segundo o qual 37,3 por cento das manifestações recebidas versavam sobre falhas ou necessidade de aprimoramento na aplicação do Protocolo para Julgamento com Perspectiva de Gênero. Nenhum desses documentos mensura frequência, distribuição ou características do uso abusivo do processo por agressores.

A inferência entre o dado disponível e a conclusão normativa não é demonstrável nos autos. Um ato que orienta a atuação de todo o Poder Judiciário e que se destina a produzir efeitos sobre a esfera jurídica de terceiros deve apoiar-se em base empírica compatível com a extensão de seus efeitos.

VII – A TENSÃO COM A ISONOMIA CONSTITUCIONAL:

O artigo 5º, caput e inciso I, da Constituição Federal estabelece que "todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza" e que "homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações". O artigo 3º, inciso IV, veda a promoção de discriminação. O artigo 226, § 8º, impõe ao Estado o dever de coibir a violência no âmbito das relações familiares.

A jurisprudência constitucional admite tratamento diferenciado quando destinado a superar desigualdade estrutural, e é esse o fundamento invocado pela relatora, com apoio na Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, na Convenção de Belém do Pará e no artigo 226, § 8º, da Constituição. A diferenciação, em si, não é inconstitucional.

O vício não está na diferenciação, mas na sua formulação como premissa e não como questão a ser demonstrada no caso concreto. Ao erigir a assimetria de poder a elemento estruturante da identificação do fenômeno, o ato transfere ao réu o encargo argumentativo de demonstrar que o processo não foi instrumento de violência. Essa inversão do encargo argumentativo, ainda que por via de recomendação, tensiona os artigos 5º, incisos LIV, LV e LVII, da Constituição Federal.

A tensão é agravada pelo artigo 8º, parágrafo único, inciso I, que recomenda a aplicação da distribuição dinâmica do ônus da prova quando demonstrada excessiva dificuldade de cumprimento do encargo pela vítima. A regra do artigo 373, § 1º, do Código de Processo Civil exige decisão fundamentada e observância do contraditório, com análise das circunstâncias concretas do caso. A recomendação genérica antecipa o juízo sobre o encargo probatório e, na prática, dispensa a demonstração casuística que a lei processual exige.

Há ainda um efeito simbólico que merece registro. Ao estruturar a norma sobre a premissa de que a mulher ocupa posição de fragilidade processual estrutural, o ato produz, no plano da comunicação institucional, efeito ambivalente: reconhece proteção, mas consolida a representação da mulher como parte hipossuficiente por definição. Esse efeito é objeto de crítica recorrente na própria literatura de gênero, que distingue proteção de tutela paternalista.

VIII – O EFEITO SANCIONATÓRIO INDIRETO E O DEVIDO PROCESSO LEGAL:

O artigo 9º, inciso IV, recomenda a comunicação à Ordem dos Advogados do Brasil, ao Ministério Público, à Corregedoria do Tribunal e à Ouvidoria da Mulher. A medida opera como consequência sancionatória indireta sobre advogado e parte, sem instauração de procedimento próprio, sem contraditório prévio e sem delimitação dos pressupostos objetivos da comunicação.

A Constituição assegura aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5º, inciso LV. A comunicação a órgão de classe ou de controle, desvinculada de procedimento contraditório, antecipa juízo desfavorável e produz efeito reputacional de difícil reversão.

Registre-se que a própria relatora afirmou, ao defender o voto, que "o texto não cria novas sanções nem modifica as regras processuais". A afirmação é correta no plano formal. No plano dos efeitos, contudo, a remissão às sanções dos artigos 77 a 81, 536, 537, 774 e 777 do Código de Processo Civil, combinada com as comunicações do inciso IV, opera como norma de consequência, ainda que por via indireta.

IX – O EXCESSO DE COMPETÊNCIA REGULAMENTAR:

A competência normativa do Conselho Nacional de Justiça decorre do artigo 103-B, § 4º, inciso I, da Constituição Federal, que lhe atribui o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, podendo expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência ou recomendar providências.

O Supremo Tribunal Federal, ao examinar a extensão desse poder normativo, assentou que o Conselho "dispõe de poder normativo regulamentar, que encontra limites na Constituição e na Lei Orgânica da Magistratura Nacional". Assentou, igualmente, que o Conselho é órgão eminentemente administrativo, não dispondo de atribuição que lhe permita "fiscalizar, reexaminar e suspender os efeitos decorrentes de atos de conteúdo jurisdicional emanados de magistrados e Tribunais em geral", nem "adentrar na seara jurisdicional, rever decisões judiciais ou determinar a forma como magistrados devem julgar ou se pronunciar".

Os artigos 5º, 8º e 9º ultrapassam essa fronteira. Ao fixar indícios que orientam a formação do convencimento judicial, ao recomendar a inversão do encargo probatório com fundamento em dificuldade presumida e ao autorizar comunicações a órgãos de controle externo à jurisdição, o ato não regula a atividade administrativa do Judiciário, mas interfere na metodologia da decisão e no equilíbrio processual entre as partes, matéria submetida à reserva de lei processual.

A natureza de recomendação, e não de resolução, não neutraliza integralmente o vício. A Recomendação produz efeito conformador da atuação jurisdicional, na medida em que seu descumprimento é invocável como indício de descumprimento do Protocolo para Julgamento com Perspectiva de Gênero e, por essa via, como justa causa para instauração de processo administrativo disciplinar. A ausência de sanção autônoma não equivale à ausência de consequência jurídica.

X – O RISCO AO AMBIENTE DE PAZ SOCIAL E À CONFIANÇA INSTITUCIONAL:

A Recomendação insere-se em sequência normativa consolidada: Resolução CNJ nº 254/2018, Recomendação CNJ nº 128/2022, Resolução CNJ nº 492/2023, Resolução CNJ nº 525/2023, Recomendação CNJ nº 157/2024, Recomendação CNJ nº 159/2024 e, agora, a Recomendação de violência processual de gênero. Trata-se de política institucional de Estado, não de ato isolado.

A consolidação é legítima como política pública. O risco institucional reside em outro ponto: quando o Poder Judiciário edita, sem base empírica proporcional e sem dispositivo simétrico, norma que cataloga condutas de um dos gêneros como potencialmente abusivas em matéria de família, produz-se efeito de desconfiança recíproca entre litigantes e de percepção de parcialidade institucional. A percepção, ainda que não corresponda à realidade da aplicação judicial, é fator relevante de litigiosidade e de erosão da confiança no sistema de justiça.

O ponto é sensível porque a confiança institucional é bem jurídico de natureza constitucional. O preâmbulo da Constituição e o artigo 1º, inciso III, erigem a dignidade da pessoa humana a fundamento da República, e o artigo 3º, inciso I, fixa como objetivo fundamental a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. Normas que produzam percepção de tratamento desigual entre gêneros, ainda que motivadas por finalidade protetiva legítima, tensionam esses objetivos.

XI – OS CONTRA-ARGUMENTOS INSTITUCIONAIS QUE PRECISAM SER ENFRENTADOS:

Para que a tese crítica seja sustentável em contraditório, é necessário antecipar os contra-argumentos que a decisão oferece. São quatro, e cada um exige resposta específica.

Primeiro contra-argumento: a Recomendação é orientativa e não vincula ? Resposta: a ausência de vinculação formal não elimina o efeito conformador, porque o descumprimento é invocável como indício de afastamento do Protocolo de Gênero e, por essa via, como fundamento de atuação correcional. O efeito é indireto, mas real.

Segundo contra-argumento: o artigo 3º, parágrafo 1º, remete aos critérios da Recomendação nº 159/2024, que é neutra quanto ao gênero, de modo que o reconhecimento do abuso processual permanece disponível a qualquer parte. Resposta: a remissão é parcial e não supre a assimetria do artigo 2º e do Anexo I, item 15, que delimitam o sujeito passivo e catalogam condutas sem correspondência inversa.

Terceiro contra-argumento: o artigo 3º, parágrafo 2º, inciso I, exige fundamentação em evidências documentadas nos processos, o que afasta a presunção automática. Resposta: a exigência é pertinente e deve ser reconhecida. O problema subsiste no plano do ônus argumentativo, porque o artigo 8º recomenda a distribuição dinâmica da prova com base em dificuldade presumida, e o Anexo I cataloga a alegação de alienação parental como indício, sem ressalva quanto à alegação documentalmente fundada.

Quarto contra-argumento: a Constituição admite discriminação positiva para superar desigualdade estrutural, e há base convencional ( CEDAW, Recomendações Gerais 33 e 35, Convenção de Belém do Pará ) e constitucional ( artigo 226, parágrafo 8º ) para a medida. Resposta: a legitimidade da finalidade não dispensa a proporcionalidade dos meios. O exame de proporcionalidade exige verificar se o instrumento eleito é o menos restritivo disponível, e o voto vencido demonstrou que havia alternativa menos gravosa: a incorporação do conteúdo à Recomendação nº 159/2024, preservando a proteção sem criar norma autônoma assimétrica.

CONCLUSÕES: Extraem-se seis conclusões.

a) A Recomendação foi aprovada por quatro votos expressos em colegiado de quinze membros, com dez votos não proferidos, o que relativiza sua força paradigmática.

b) O texto é estruturalmente assimétrico: o artigo 2º delimita o sujeito passivo por gênero e o Anexo I, item 15, cataloga a alegação de alienação parental formulada pelo genitor como indício de abuso, sem dispositivo correspondente em sentido inverso.

c) O voto vencido do Conselheiro Carlos Vinícius Alves Ribeiro reconheceu o fenômeno e atacou o instrumento, oferecendo alternativa menos gravosa que preservava a proteção.

d) O Conselho contrariou precedente próprio de agosto de 2026 (Ato nº 0007919-98.2022.2.00.0000), que vedava atuação normativa quando há proposição legislativa em trâmite.

e) A base empírica invocada é indireta e não mensura o fenômeno que o ato pretende regular.

f) Os artigos 5º, 8º e 9º tensionam os artigos 5º, incisos LIV, LV e LVII, da Constituição, e o artigo 373, parágrafo 1º, do Código de Processo Civil.

Requer-se, como desdobramento: a reconsideração do ato pelo Plenário do Conselho, com adoção do substitutivo vencido; a interpretação conforme do Anexo I, item 15, para excluir de seu alcance a alegação de alienação parental fundada em elementos documentais; a suspensão dos efeitos do artigo 9º, inciso IV, até definição contraditória de seus pressupostos; e, subsidiariamente, a remessa da matéria ao Congresso Nacional, em observância ao precedente interno invocado no voto vencido.

Registre-se, por dever de precisão, que este documento não sustenta a inexistência da violência processual de gênero nem a ilegitimidade da proteção de mulheres em situação de violência. Sustenta que a proteção eficaz e a isonomia são compatíveis, e que o instrumento aprovado, tal como redigido, não realizou essa compatibilização.

Ad Bitencourt Rozin — OAB/RS 40.725

Alienação parental: Por que um adulto da família ensina uma criança ou jovem a odiar quem a deveria amar ?

# Alienação parental: por que um adulto da família ensina uma criança a odiar quem ela deveria amar?

Um adulto que ama uma criança decide, um dia, que ela precisa odiar o outro adulto que também a ama. E começa a trabalhar nisso — todos os dias, em silêncio, sem deixar marca visível.

Não é briga de casal separado. É outra coisa. É a construção paciente de uma rejeição que a criança não escolheu e não entende.

Por que alguém faz isso?

Quase nunca por maldade pura. Quase sempre por dor que não encontrou lugar.

Uma separação mal resolvida deixa um adulto com raiva, com medo de perder o filho, com a sensação de que foi traído. Essa dor precisa sair em algum lugar — e o lugar mais fácil é a criança, porque ela não revida, não julga, não questiona. Ela só acredita.

Há também o medo do vazio: "se ele ficar com o filho, sobra o quê para mim?". E há a vaidade ferida: "ele não vai ter o amor que eu tenho". O resultado é o mesmo: a criança vira instrumento de uma guerra que não é dela.

Vale nomear o que está em jogo: quem ensina uma criança a odiar não está protegendo a criança. Está se protegendo. E, ao fazer isso, transfere para o filho uma dívida emocional que ele vai carregar por décadas.

Como isso aparece no cotidiano?

Os sinais são pequenos, repetidos, quase invisíveis para quem está de fora:

Falar mal do outro genitor na frente da criança, como se fosse conversa normal.
Inventar ou exagerar fatos — dizer que o pai esqueceu o aniversário quando não esqueceu.
Marcar compromissos justamente no dia da visita, "esquecer" de avisar, criar confusão na entrega.
Perguntar à criança com quem ela prefere ficar, como se fosse escolha dela.
Chamar de "traidora" a criança que demonstra carinho pelo outro.
Usar o filho como mensageiro de recados e cobranças.
Desqualificar a nova família do outro: "aquela mulher não é sua mãe".

Nenhum desses gestos, isolado, prova nada. O que caracteriza alienação é o padrão — a repetição que, somada, vai virando convicção na cabeça da criança.

O que a criança sente?

Aqui está o ponto que costuma ficar de fora do debate.

A criança ama os dois. Quando um deles diz "o outro não presta", ela recebe uma ordem impossível: negar metade de si mesma. Ela obedece — porque precisa do adulto que está ali todos os dias — e paga um preço que ninguém vê: culpa por gostar de quem foi proibido, medo de ser rejeitada também, sensação de que foi abandonada por um pai que, na verdade, tentou ficar perto.

Na prática, isso aparece como ansiedade, queda no rendimento escolar, agressividade, isolamento, dificuldade de confiar. Na vida adulta, aparece como relações em que ela sempre espera ser deixada.

A criança não perde só um pai. Perde a possibilidade de confiar em alguém que a ame sem pedir algo em troca.

O que a lei diz — e o que ela realmente protege?

A Lei 12.318/2010 define alienação parental e prevê medidas: advertência, acompanhamento psicológico, alteração de guarda, suspensão da autoridade parental nos casos graves. Não é crime — é uma lei civil, que trata do vínculo, não da pena.

O Estatuto da Criança e do Adolescente não menciona alienação parental. O que ele faz é fixar a prioridade absoluta (art. 4º do ECA e art. 227 da Constituição): a criança vem antes de qualquer outro interesse. Inclusive antes do interesse dos adultos em conflito.

E aqui vale um dado que muda a conversa. O Conselho Nacional de Justiça publicou, em 2024, o relatório Escuta Especializada e Depoimento Especial de Crianças e Adolescentes, com respostas de 953 magistrados e 1.429 profissionais das equipes técnicas dos 27 tribunais estaduais. O que ele mostra:

98,6% dos magistrados reconhecem que os atos de alienação parental existem.
73,7% entendem que as medidas só podem ser aplicadas diante de perícia conclusiva.
84,3% nunca ou raramente deferem inversão unilateral de guarda sem ouvir a parte contrária.
88,2% das equipes investigam violência física antes de concluir qualquer coisa.

Ou seja: o filtro que se diz inexistente existe, e é aplicado. O problema real apontado pelo próprio CNJ é outro — 73,9% dos juízes dizem que as equipes multidisciplinares são insuficientes, e 65% nunca participaram de capacitação sobre o tema. A falha é de estrutura e de formação, não da norma.

Sobre o desconforto de parte do debate feminista?

Este ponto merece ser tratado com honestidade, porque é onde a conversa costuma descarrilar.

O que é verdade e precisa ser reconhecido: existe um problema real de gênero na interface entre alegação de abuso e alegação de alienação. A pesquisa de Meier (2020) mostra que mães que denunciam violência enfrentam risco desproporcional de perder a guarda quando o pai alega alienação. Negar isso é desonesto — e enfraquece qualquer argumento que venha depois.

O que também é verdade: quando a alienação é efetivamente reconhecida, pais e mães perdem a guarda na mesma proporção — 71% em ambos os casos, segundo a própria pesquisa de Meier. O viés está na valoração da prova, não na estrutura da norma.

A conclusão que os dois lados precisam aceitar: a resposta correta é qualificar a perícia e a formação judicial, não revogar a proteção. Quem quer proteger mães de falsas acusações e quem quer proteger crianças de alienação estão, no fundo, pedindo a mesma coisa — avaliação técnica séria.

E há um dado que desarma a leitura de que a lei é uma arma de homens contra mulheres: o art. 227 da Constituição não comporta leitura de gênero. Ele atribui o dever de proteção à família, à sociedade e ao Estado — sem distinguir pai, mãe, avó ou tutor. A Lei 12.318/2010 alcança genitores, avós e qualquer pessoa que detenha a criança sob autoridade. A lei não protege homens. Protege crianças.

O que a criança pede?

Não é que se decida por ela. É que se decida com ela.

O art. 12 da Convenção sobre os Direitos da Criança assegura o direito de ser ouvida. A Lei 13.431/2017 estruturou a escuta especializada. O que os filhos querem não é ser troféu, prova ou arma — é participar da decisão que define a vida deles.

Um convite a quem lê com desconfiança:

Se você chegou até aqui achando que este texto é uma defesa de homens, faça um exercício: troque o pai pela mãe. Troque "ele" por "ela". A história continua igual, e continua triste.

A alienação parental não tem gênero. Tem autor e tem vítima. O autor é sempre um adulto que não elaborou a própria dor. A vítima é sempre uma criança que amava os dois.

Quem já foi criança sabe o que é precisar de um abraço e descobrir que aquele abraço virou proibido. Quem já foi criança sabe que não existe lado, quando se ama as duas pessoas. E quem já foi criança — mesmo que hoje seja adulto, advogado, militante, mãe ou pai — deveria lembrar disso antes de transformar essa dor em bandeira.

Porque a infância não tem ideologia. Tem só uma criança esperando que os adultos parem de usá-la.

O que a PEC 18 da Segurança não obriga, o que ela permite e o que ela esconde ?

Há duas perguntas que a PEC da Segurança Pública não respondeu, e é nelas que este texto se concentra.

A primeira é sobre o que ela deixou de fazer: obrigar o preso a trabalhar, devolver à sociedade algum retorno pelo custo de alimentação, alojamento e segurança. A segunda é sobre o que ela permitiu sem dizer em voz alta: entregar a prefeitos o comando de uma força armada, criar uma nova despesa permanente em municípios que não têm receita, e rebaixar as polícias militares a um papel secundário — tudo isso sem que o cidadão tenha sido chamado a discutir.

A PEC foi aprovada em 3 de novembro de 2026, com 73 e 75 votos, sem nenhum contrário. Consenso absoluto em matéria de segurança pública é, por si só, um sinal de alerta. Não porque o texto seja necessariamente ruim, mas porque consenso sem debate costuma esconder custos que ninguém quis explicitar.

Este texto organiza as críticas em cinco frentes. Não é um texto contra a descentralização. É um texto contra a descentralização feita sem dinheiro, sem controle e sem transparência.

O presídio que não trabalha: a omissão que custa caro !

A PEC mexeu na estrutura do sistema prisional. Criou o Sistema de Políticas Penais, definiu as polícias penais como órgãos civis de carreira, atribuiu funções de custódia, disciplina e reeducação. Não criou, porém, nenhuma obrigação de trabalho prisional. Nenhuma colônia penal. Nenhum programa nacional. Nenhuma vinculação orçamentária para oficinas, instrutores ou escoamento de produção.

O argumento técnico é que a matéria já está na Lei de Execução Penal, que prevê o trabalho como dever do preso. Isso é verdade no papel. Na prática, é falso.

A taxa de ocupação do sistema prisional brasileiro gira em torno de 160% a 170% da capacidade. Em unidades superlotadas não há espaço físico para oficina, não há instrutor suficiente e não há demanda produtiva que absorva a mão de obra. O trabalho, embora previsto como dever, é privilégio de uma minoria selecionada por comportamento, escolaridade e, em alguns casos, por proximidade com a administração da unidade.

O resultado é o que o cidadão sente no bolso e na sensação de insegurança. O país gasta cerca de R$ 5 bilhões por ano para manter pessoas presas em ócio forçado e universidades ou escolas do crime. A sociedade paga alimentação, alojamento, segurança e saúde de quem não produz nada, não estuda e não se qualifica. E recebe de volta, com frequência, a mesma pessoa — agora com mais vínculo com a facção que a recrutou dentro do presídio do que com qualquer perspectiva de trabalho fora dele.

Há uma incoerência que precisa ser dita com clareza. O art. 144-B da PEC, ao criar o regime especial para facções e milícias, prevê expressamente a restrição ou proibição da remição da pena por estudo ou trabalho. Ou seja: para o público-alvo do regime especial, a PEC retirou o único incentivo concreto ao trabalho. Para os demais presos, não criou nenhum. O resultado é um sistema prisional que não pune com trabalho e não ressocializa com trabalho. Pune com ócio.

Quem defende a PEC dirá que constitucionalizar trabalho obrigatório criaria risco de trabalho forçado, vedado pela Constituição e pela Convenção 29 da OIT. O argumento é legítimo. Mas ele não justifica a omissão total. Uma emenda que criou o Sistema de Políticas Penais poderia ter criado, no mesmo dispositivo, um programa nacional de trabalho prisional com remuneração, jornada, segurança e finalidade educativa — exatamente as balizas que afastam a caracterização de trabalho forçado. Não criou. E não criou porque a pauta política era outra.

Corrupção com dinheiro público: a categoria que o Brasil ainda não criou !

A PEC não trata de corrupção. Não trata de crime contra a humanidade. Não trata de inafiançabilidade para desvio de recurso público.

Este é o ponto em que a crítica precisa ser mais dura, porque é o ponto em que o país fracassa há décadas.

O Brasil convive com um paradoxo. Prende-se em flagrante por furto de alimento. Não se prende, ou se prende com benefícios processuais sucessivos, quem desviou recursos de hospital, de escola, de obra de saneamento. O desvio de dinheiro público não mata uma pessoa de imediato, mas mata milhares ao longo de anos, ao negar leito, remédio, água tratada e escola. É violência lenta, distribuída e estatisticamente invisível.

Há um debate jurídico real sobre a expressão "crime contra a humanidade". No direito internacional, o conceito tem definição fechada no Estatuto de Roma: ataque generalizado ou sistemático contra população civil, com dolo de cometer tais atos. Corrupção em larga escala, praticada de forma sistemática e com resultado letal sobre serviços essenciais, é argumento que parte da doutrina sustenta — mas não é consenso, e o Brasil não tipificou a figura.

O que se pode afirmar com segurança é outra coisa: o ordenamento brasileiro trata o desvio de recurso público com uma leniência que não se repete em nenhum outro tipo penal de gravidade equivalente. Progressão de regime, substituição por pena restritiva, acordos de colaboração que resultam em não condenação, prescrição por morosidade processual. O corrupto que desviou milhões frequentemente cumpre pena menor, em tempo menor, do que o autor de um roubo com arma.

A crítica, portanto, não é que a PEC deveria ter criado um tipo penal novo. É que o Congresso, ao aprovar uma emenda constitucional inteira sobre segurança pública, escolheu endurecer o regime contra facções e milícias — e não contra o desvio de dinheiro público. A escolha revela prioridade. E a prioridade revela a quem o sistema serve.

O pacto federativo e o dinheiro que sobe e não desce:

Aqui está a falha mais concreta da PEC, e a mais fácil de demonstrar com números.

A União concentra a arrecadação. Os municípios dependem de transferências. O Fundo de Participação dos Municípios é a principal fonte de receita de cerca de 4.500 dos 5.570 municípios brasileiros. Receita própria relevante — IPTU, ISS, ITBI — existe de forma significativa apenas em capitais e em cidades médias com economia consolidada.

A PEC exige, como condição para criar polícia municipal, "capacidade financeira por meio de receita própria, compatível com a manutenção da corporação". É um filtro elegante e silencioso. Ele não diz "municípios pobres não podem ter polícia". Produz exatamente esse efeito, sem que ninguém precise assumir o discurso.

Uma corporação mínima viável, com 40 a 60 agentes, custa entre R$ 4 milhões e R$ 7 milhões por ano em pessoal e custeio, e entre R$ 6 milhões e R$ 10 milhões de implantação. Em municípios de 20 mil a 50 mil habitantes, esse valor frequentemente supera a receita própria total do município. Não é escolha política. É impossibilidade contábil.

Para municípios médios, entre 100 mil e 300 mil habitantes, a equação é possível, mas perversa. A receita própria existe, porém já está comprometida com pisos constitucionais de saúde e educação, com a folha do funcionalismo e com a previdência. Criar polícia significa comprimir outra política pública. O município que cria polícia municipal está, na prática, decidindo tirar dinheiro de escola, posto de saúde ou saneamento. Isso raramente é dito em voz alta durante o debate eleitoral.

E há o custo de oportunidade, que é o mais perverso de todos. Polícia é despesa de pessoal permanente, com carreira, progressão, direito adquirido e pressão corporativa anual por reajuste. Uma vez criada, desfazer é politicamente impossível. O município que cria sem base fiscal estável cria uma obrigação de longo prazo que, no limite, será socorrida pelo estado ou pela União — socializando o prejuízo e privatizando o benefício político de quem criou.

O pacto federativo, portanto, é desrespeitado em duas direções. Primeiro, porque a União impõe aos municípios uma competência sem transferir a receita correspondente. Segundo, porque o dinheiro que sobe na forma de tributo não desce na forma de capacidade de investimento. A PEC não enfrentou isso. E a lei regulamentadora também não enfrentará, porque o problema é anterior a ela.

As polícias militares: desaparecimento ou perda de poder ?

A PEC não extingue as polícias militares. Mantém a competência estadual sobre policiamento ostensivo e preserva expressamente a subordinação aos governadores. Mas reduz seu espaço institucional de forma significativa, e é preciso dizer isso sem eufemismo.

O primeiro golpe é o mais visível: a autorização para polícias municipais retira das PMs o monopólio do policiamento ostensivo em áreas urbanas. Em municípios que criarem corporação própria, a PM passa a atuar de forma residual ou concorrente, com risco permanente de conflito de atribuição na rua.

O segundo é mais sutil e mais grave: a PEC permite que qualquer órgão de segurança — inclusive polícia militar ou municipal — encaminhe diretamente ao Judiciário o registro de infrações de menor potencial ofensivo, sem passar antes pela polícia civil. A medida reduz burocracia, mas fragmenta o fluxo de informação criminal, que é a base de qualquer política de inteligência.

O terceiro é de financiamento. Os fundos constitucionais passam a ter repasse obrigatório de 50% a estados e municípios. Isso significa que a PM disputará o mesmo bolo com centenas de corporações municipais novas. Menos recursos por corporação, mais pulverização.

Há ainda o efeito de carreira. Uma PM estadual oferece plano de carreira, previdência própria e estrutura de formação. Uma polícia municipal pequena oferece emprego, mas não carreira. O risco é de esvaziamento das melhores quadros das PMs em direção a corporações municipais em municípios ricos, e de concentração de efetivo de menor qualificação nos estados mais pobres.

A pergunta sobre "desaparecimento" é, portanto, mal formulada. As PMs não vão desaparecer. Vão perder exclusividade, recursos e centralidade. E vão conviver com um novo ator armado no mesmo território, sem que a PEC tenha definido regra clara de coordenação entre eles.

O prefeito como comandante: o xerife que a PEC não impediu !

Este é o ponto mais sensível, e exige precisão.

A PEC não cria a figura do "xerife". Não confere ao prefeito poder de polícia, não o nomeia comandante, não lhe dá foro especial. O que a PEC faz é permitir a criação de uma força armada municipal e não definir o regime de comando, os limites de atuação e os mecanismos de controle. É a ausência que cria o risco, não a previsão.

Uma polícia municipal é uma força armada cujo comandante será nomeado por quem? A PEC não diz. A lei futura dirá. E é exatamente aí que o problema começa.

Nas polícias militares há uma camada intermediária — o governador, o secretário estadual, a corregedoria estadual, o Ministério Público estadual — que dilui o comando direto. Numa polícia municipal de 60 agentes em cidade de 80 mil habitantes, essa distância praticamente desaparece. O prefeito conhece o comandante pelo nome, almoça com ele, deve favores a ele.

O prefeito que controla a polícia municipal acumula poder de nomeação administrativa, poder orçamentário, poder de fiscalização urbanística, poder de licenciamento e, agora, poder de força. Em municípios onde a política é personalista — e são a maioria — isso configura um arranjo pré-republicano. A comparação com as guardas do Império, feita no plenário da Câmara pelo deputado Chico Alencar, não é retórica barata: é descrição histórica precisa de um modelo em que o poder armado local servia ao senhor local.

Os contrapesos previstos são frágeis. A acreditação pelo conselho estadual depende de regulamentação inexistente e de um conselho que, em vários estados, é órgão consultivo sem estrutura técnica. O controle externo do Ministério Público existe, mas o MP tem capacidade limitada de auditar dezenas de corporações simultaneamente. E não há, no texto aprovado, nenhum dispositivo que exija publicação de dados de abordagem, uso da força, letalidade ou reclamações contra agentes.

Sem transparência, não há controle social. Sem controle social, a força armada local será o que o incentivo político determinar que ela seja.

Será possível criticar os superprefeitos ?

A pergunta é a mais importante do texto, porque é a que menos se discute.

Em tese, sim. Crítica é liberdade constitucionalmente protegida. Na prática, a resposta depende de três variáveis que a PEC não resolveu.

A primeira é a assimetria de informação. Uma corporação municipal controla dados de abordagem, ocorrência, uso da força e letalidade. Se esses dados não são públicos, a crítica fica no terreno da suspeita, sem prova. E suspeita não sustenta denúncia, não sustenta ação civil pública, não sustenta reportagem investigativa.

A segunda é a assimetria de capacidade coercitiva. Criticar um prefeito que comanda uma força armada é diferente de criticar um prefeito que comanda uma secretaria de obras. O risco não é a represália formal — é a informal: a abordagem na porta de casa, a multa de trânsito recorrente, a fiscalização de estabelecimento comercial do crítico, o "aviso" dado por um agente à paisana. Nada disso é prova. Tudo isso é intimidação.

A terceira é a fragilidade da imprensa local. Em municípios pequenos, o veículo de comunicação frequentemente depende de publicidade oficial. O prefeito que controla a polícia controla também o ambiente em que a crítica circula. Não por censura formal, mas por incentivo econômico.

Há um agravante que precisa ser nomeado: em municípios onde a política é dominada por grupos familiares, a polícia municipal pode se tornar aparato privado de proteção patrimonial e política. A história brasileira tem exemplos suficientes de guardas municipais usadas em conflito fundiário, em disputa comercial e em perseguição a adversário. Multiplicar corporações multiplica a superfície desse risco.

A crítica será possível onde houver imprensa livre, conselho atuante, MP estruturado e corregedoria independente. Onde não houver, ela será formalmente permitida e materialmente inviável.

O que outros autores já apontaram:

O debate público registrou críticas consistentes, e vale reuni-las sem atribuição indevida.

A crítica criminológica sustenta que suprimir progressão de regime, remição e saída temporária retira do condenado qualquer incentivo ao comportamento disciplinado e à ressocialização. O resultado previsível é superlotação de presídios de máxima segurança, judicialização em massa e um sistema penal de duas velocidades, sem porta de saída. A comparação com o modelo salvadorenho foi feita explicitamente no plenário da Câmara.

A crítica federativa aponta que a PEC impõe obrigação de despesa aos entes subnacionais sem transferência correspondente, agravando a crise fiscal dos municípios e ampliando a dependência de emendas parlamentares — que não são política pública, são favor político.

A crítica institucional alerta para a fragmentação do sistema: em vez de 27 polícias militares estaduais, o país pode caminhar para centenas de corporações municipais com padrões distintos de formação, armamento, protocolo e dados. A diretriz de interoperabilidade existe no papel; integrar 500 sistemas é outra história.

A crítica constitucional aponta que a restrição a poderes regulatórios do CNJ, presente na versão da Câmara, viola a separação dos Poderes e afronta cláusula pétrea. A redação final do Senado precisa ser conferida com atenção neste ponto.

A crítica semântica observa que o termo "defesa social" entrou na Constituição sem definição. Pode ser lido na chave positivista — defender a sociedade do criminoso — ou na chave clássica — proteger o indivíduo do arbítrio estatal. A escolha interpretativa não é neutra e determinará o sentido de toda a legislação futura.

A crítica corporativa registra que a PEC não criou piso nacional para policiais, demanda antiga das categorias, e que o endurecimento penal não veio acompanhado de valorização profissional.

A indústria de multas reativada no nível local:

Há um efeito da PEC da Segurança Pública que ninguém colocou no debate público e que talvez seja o mais sentido no cotidiano do cidadão comum: a municipalização da fiscalização de trânsito como fonte de receita.

A PEC autoriza municípios a criar polícias municipais civis, com policiamento ostensivo e comunitário. Não menciona trânsito. Mas a estrutura que ela viabiliza — agente uniformizado, com poder de abordagem, poder de autuação e presença permanente na rua — é exatamente a estrutura que o município precisa para multiplicar a fiscalização de trânsito. E a experiência brasileira mostra o que acontece quando essa estrutura encontra um orçamento apertado.

A crítica que este texto desenvolve é simples: a PEC não criou a indústria de multas, mas criou a capacidade operacional para reativá-la em escala local, sem ter criado nenhuma salvaguarda contra o uso arrecadatório.

O que a PEC permite, na prática:

A PEC não trata de trânsito. O Código de Trânsito Brasileiro já atribui aos municípios competência para fiscalizar, autuar e aplicar penalidades nas vias urbanas. O que faltava, em muitos municípios, era estrutura: efetivo, equipamento, sistema e presença.

A polícia municipal resolve exatamente isso. Ela dá ao prefeito uma força uniformizada, com autoridade de abordagem, que pode ser empregada em fiscalização de trânsito sem depender da guarda municipal existente nem da PM estadual.

E aqui está o ponto que precisa ser dito com clareza: a mesma corporação que o município cria para proteger o cidadão pode ser usada para multá-lo. Não há, no texto aprovado, nenhuma vedação ao uso da força municipal para fins arrecadatórios. Não há meta de produtividade vedada, não há limite de autuações por agente, não há exigência de publicação de dados de arrecadação com multas por via e por turno.

O incentivo perverso que ninguém enfrentou:

A aritmética municipal é cruel. O município que cria uma polícia assume despesa permanente de pessoal — entre R$ 4 milhões e R$ 12 milhões por ano, dependendo do porte. A receita própria é limitada. E a multa de trânsito é uma das poucas fontes de receita que o município controla integralmente: ele autua, ele arrecada, ele não divide com o estado nem com a União.

O resultado é um incentivo estrutural que não precisa de má-fé para operar. Basta que a secretaria de fazenda apresente o déficit, que a corporação apresente o custo, e que alguém faça a conta: quantas multas por dia cobrem a folha?

Não é especulação. É o modelo que já opera em diversas cidades brasileiras, onde a fiscalização eletrônica se concentra em vias de alta velocidade e boa sinalização — não nas áreas de maior risco de acidente. O critério não é segurança viária. É volume de autuação.

O impacto no cotidiano:

Para o motorista. A multa de trânsito no Brasil não é um valor simbólico. Uma infração grave custa R$ 195,23 e cinco pontos na carteira. Uma gravíssima com fator multiplicador chega a R$ 1.467,35. Para o trabalhador que usa o carro para sobreviver — motorista de aplicativo, entregador, taxista, representante comercial — a multa não é aborrecimento: é perda de renda do mês.

E há um agravante que a PEC não resolve. A fiscalização municipal tende a se concentrar onde há retorno, não onde há risco. O resultado é que o motorista de baixa renda, que circula em vias periféricas mal sinalizadas, é autuado por infração que a má sinalização produziu. A responsabilidade do poder público pela via é transferida ao cidadão na forma de multa.

Para o pedestre. Aqui está a ironia mais amarga. A fiscalização que protege o pedestre é a que pune o excesso de velocidade em área escolar, o avanço de sinal, a parada sobre a faixa. Essa fiscalização não gera receita relevante, porque o volume de autuações é baixo. A fiscalização que gera receita é a de velocidade em via expressa bem sinalizada, onde o condutor não tem defesa técnica. Na prática, o município que precisa de caixa fiscaliza o que rende, não o que salva. E quem morre no trânsito brasileiro é, majoritariamente, pedestre e motociclista de periferia.

Para a relação entre autoridade e cidadão. Este é o custo mais duradouro. Quando o agente municipal é percebido como arrecadador e não como protetor, a autoridade perde legitimidade. O cidadão deixa de cooperar, deixa de denunciar, deixa de confiar. E uma polícia que não tem confiança da população é uma polícia que depende exclusivamente da força — o que é o oposto de policiamento comunitário, que é exatamente o modelo que a PEC diz querer criar.

Conclusão

A PEC 18/2025 resolveu o problema da fragmentação institucional e não resolveu o problema do financiamento, do controle e da ressocialização. Essa é a síntese possível.

Ela constitucionalizou o sistema único, autorizou polícias municipais, criou regime penal mais rígido para facções e blindou os fundos de segurança. São avanços reais, e negá-los seria desonesto.

Mas a mesma emenda que autoriza o município a criar polícia exige dele uma receita própria que a estrutura tributária brasileira não lhe entrega. A mesma emenda que endurece o regime contra facções não criou nenhuma obrigação de trabalho prisional. A mesma emenda que cria força armada municipal não definiu mandato de comando, autonomia operacional, corregedoria independente nem transparência de dados. A mesma emenda que fala em cooperação federativa não enfrentou a concentração tributária que inviabiliza a cooperação.

Três conclusões merecem registro final.

A primeira é que a omissão sobre trabalho prisional é uma escolha, não um esquecimento. O Congresso teve a oportunidade de vincular a estrutura prisional a um programa nacional de trabalho, com remuneração, jornada e finalidade educativa — as balizas que afastam a caracterização de trabalho forçado. Não fez. Preferiu endurecer a pena e não tratar do que se faz dentro dela. E é dentro dela que se decide se a pessoa sai reintegrada ou recrutada.

A segunda é que a concentração tributária é o limite real da PEC. Enquanto a União concentrar a arrecadação e repartir por transferências, a autonomia municipal em segurança pública será retórica. Município que depende do FPM não tem margem fiscal para criar despesa permanente de pessoal armado.

A terceira é que o risco não é o prefeito em abstrato, é o prefeito sem contrapeso. Onde houver imprensa livre, conselho atuante, MP estruturado e corregedoria independente, a polícia municipal pode funcionar bem. Onde não houver, ela será o que o incentivo político determinar. E o incentivo político local, em municípios sem sociedade civil organizada, raramente aponta para o interesse público.

A pergunta final não é se o município deve ter polícia. É se o município tem dinheiro para ter polícia que funcione, se o desenho institucional impede que ela sirva ao prefeito em vez de servir à população, e se o presídio vai continuar sendo depósito ou vai se tornar, finalmente, um lugar de onde se sai melhor do que se entrou.

Hoje, a resposta honesta às três perguntas é: provavelmente não.

Ad Bitencourt RozinOAB/RS 40725

PEC 18 da Segurança Pública e a função dos CONSEGS ( CONSELHOS )

Em 3 de novembro de 2026, o Senado Federal concluiu a votação da Proposta de Emenda à Constituição nº 18, de 2025, em dois turnos, por 73 votos no primeiro e 75 votos no segundo, sem nenhum voto contrário. O texto segue para promulgação e altera onze dispositivos da Constituição Federal, acrescenta dois artigos ao corpo permanente e três ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Para quem atua em conselhos de segurança pública — os CONSEGs municipais, os Conselhos Estaduais e o Conselho Nacional —, esta é a mudança mais relevante desde a Constituição de 1988. Não porque a PEC crie os conselhos, mas porque ela constitucionaliza o sistema em que eles operam, define competências que hoje são apenas legais e cria obrigações de transparência e participação que passarão a ter status constitucional.

Este texto tem três compromissos. O primeiro é a fidelidade: analise do texto efetivamente aprovado, não o projeto original do Executivo em cada ponto o que depende de lei futura. O segundo é a clareza: tradução do vocabulário constitucional para a linguagem de quem preside uma reunião de conselho municipal numa terça-feira à noite. O terceiro é a utilidade: cada seção termina com o que o conselho pode fazer, concretamente, a partir de agora.

Uma advertência metodológica antes de começar. O texto consolidado com as emendas do Senado ainda não foi publicado em versão final, e a promulgação não ocorreu na data deste texto. A análise abaixo se baseia nos relatórios das agências legislativas, no parecer da Comissão de Constituição e Justiça e no substitutivo aprovado. Para uso em peça processual ou parecer formal, recomendo conferir o Diário Oficial após a promulgação.

Resumo executivo:

O que a PEC faz, em uma frase: coloca na Constituição o Sistema Único de Segurança Pública, redistribui competências entre União, estados e municípios, autoriza a criação de polícias municipais, cria um regime penal mais rígido para facções e milícias e blinda o financiamento do setor.

Cinco mudanças que importam para os conselhos:

A primeira é a constitucionalização do SUSP. O sistema, hoje existente apenas pela Lei 13.675/2018, passa a ter base constitucional, com quatro diretrizes obrigatórias de cooperação: forças-tarefa intergovernamentais, interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e atuação articulada na produção de provas.

A segunda é a competência concorrente. União, estados e Distrito Federal passam a legislar conjuntamente sobre segurança pública e defesa social, forças-tarefa, formação e treinamento policial e sistema socioeducativo. Isso significa que os conselhos estaduais ganham um novo parâmetro de controle: a lei estadual precisa observar as normas gerais federais.

A terceira é a autorização para polícias municipais. Municípios poderão criar polícias civis de policiamento ostensivo e comunitário, mediante acreditação, capacidade financeira e formação padronizada. É a mudança com maior impacto direto nos CONSEGs.

A quarta é o regime especial para facções e milícias, com prisão obrigatória em segurança máxima, restrição de progressão de regime, liberdade provisória, saída temporária e remição, além de expropriação de bens.

A quinta é o financiamento blindado: FNSP e Funpen na Constituição, 50% de repasse obrigatório a estados e municípios, proteção contra contingenciamento e contra a DRU, e 10% do superávit do Fundo Social do pré-sal.

O que ficou de fora: a redução da maioridade penal, a destinação de recursos das bets aos fundos e a vedação ao bloqueio orçamentário dos fundos.

O que depende de lei futura ? praticamente todo o conteúdo operacional. O regime das facções, os critérios de acreditação das polícias municipais, as regras de compartilhamento de dados sigilosos e a estrutura de financiamento só existirão de fato quando o Congresso aprovar as leis regulamentadoras.

Análise comentada, dispositivo por dispositivo

Art. 5º — Direitos e garantias fundamentais

O que muda. O artigo que trata dos direitos individuais recebe acréscimo relacionado ao tratamento de dados e às garantias no processo penal.

Comentário. É o dispositivo de maior sensibilidade constitucional da PEC. Mexer no art. 5º significa mexer no núcleo das garantias individuais, que é cláusula pétrea. A leitura correta é restritiva: qualquer interpretação que amplie restrições a direitos além do texto expresso tende a ser questionada no Supremo.

Para os conselhos. Nenhuma atribuição direta. Mas é o dispositivo a citar quando o conselho receber denúncia de abuso em abordagem ou de tratamento indevido de dados de cidadãos.

Depende de regulamentação. Sim, quanto à operacionalização do tratamento de dados.

Art. 15 — Cassação de direitos políticos

O que muda. A PEC estabelece que, em qualquer caso de prisão provisória, o detido terá seus direitos políticos suspensos.

Comentário. A consequência prática é imediata: quem estiver preso provisoriamente não poderá votar. Isso inclui o preso em flagrante que aguarda audiência de custódia no dia da eleição. É uma mudança de efeito eleitoral concreto, com impacto logístico para a Justiça Eleitoral e para os presídios.

Para os conselhos. Nenhuma atribuição direta. Relevante apenas para conselhos que atuem em interface com política prisional.

Depende de regulamentação. Não para o efeito principal, que é autoaplicável.

Arts. 22, 23 e 24 — Repartição de competências

O que muda. O art. 22 (competência privativa da União) passa a incluir normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário, além de normas sobre atividade de inteligência. O art. 23 (competência comum) inclui a segurança pública entre as atribuições de todos os entes. O art. 24 (competência concorrente) passa a abranger forças-tarefa, parâmetros de formação e treinamento, garantias e deveres das polícias e guardas municipais e sistema socioeducativo.

Comentário. Este é o coração técnico da PEC. A distinção que importa: competência privativa da União significa que só a União legisla sobre normas gerais; competência concorrente significa que a União fixa normas gerais e os estados suplementam. Na prática, cria-se um piso nacional que as leis estaduais precisam respeitar.

Aqui está a controvérsia jurídica mais relevante da PEC. O termo "defesa social" entra na Constituição sem definição. Juristas criminalistas apontam a ambiguidade: pode ser lido na chave positivista, de defesa da sociedade contra o criminoso, ou na chave clássica, de proteção do indivíduo contra o arbítrio do poder punitivo. A escolha interpretativa não é neutra e determinará o sentido de toda a legislação futura.

Para os conselhos. Impacto direto nos Conselhos Estaduais. Toda lei estadual de segurança pública que verse sobre formação policial, forças-tarefa ou guardas municipais passa a ter que observar as normas gerais federais. O conselho estadual ganha um parâmetro técnico de análise: verificar compatibilidade com a norma geral da União.

Depende de regulamentação. Sim, integralmente. Sem a lei federal de normas gerais, o art. 22 não produz efeito prático.

Art. 40 — Aposentadoria

O que muda. Ajuste nas regras previdenciárias aplicáveis a agentes de segurança pública.

Comentário. Dispositivo de efeito corporativo, não de política pública. Relevante para categorias, não para a atuação dos conselhos.

Para os conselhos. Nenhuma atribuição.

Depende de regulamentação. Sim, para os critérios específicos.

Art. 49 e art. 84 — Competências do Congresso e do Presidente

O que muda. Ajustes nas competências do Congresso Nacional e do Presidente da República em matéria de segurança pública, incluindo a estruturação do órgão federal responsável pela área.

Comentário. É o dispositivo que viabiliza a criação do Ministério da Segurança Pública, pretendida pelo governo. A PEC abre caminho para que a pasta seja permanente, e não extinta por decreto presidencial. Para os conselhos, isso significa interlocução federal estável, com ministério dedicado em vez de secretaria vinculada a outro ministério.

Para os conselhos. Impacto institucional relevante: o Conselho Nacional de Segurança Pública e os conselhos estaduais passam a ter um interlocutor federal permanente.

Depende de regulamentação. Sim, para a criação efetiva da estrutura ministerial.

Art. 103-B e art. 130-A — CNJ e CNMP

O que muda. Ajustes nas competências do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público em matéria de segurança pública e sistema penitenciário.

Comentário. Este é um dos pontos mais polêmicos do texto aprovado. A versão da Câmara restringiu poderes regulatórios do CNJ, o que gerou acusação de violação à separação dos Poderes e de afronta a cláusula pétrea. O deputado Túlio Gadêlha (Rede-PE) chegou a afirmar que o relator pretendia "sustar atos do Poder Judiciário". A redação final do Senado precisa ser conferida com atenção neste ponto, porque a extensão da restrição é o que determinará se haverá questionamento de constitucionalidade.

Para os conselhos. Indireto, mas relevante: conselhos que atuam em interface com o sistema prisional passam a depender de como o CNJ exercerá sua competência regulatória sobre o tema.

Depende de regulamentação. Não; é norma de eficácia imediata, mas com alto risco de judicialização.

Art. 144 — Órgãos de segurança pública

O que muda. É o artigo central. A PEC reorganiza a lista de órgãos de segurança pública e redefine atribuições.

Polícias municipais. Municípios poderão criar polícias municipais civis, com policiamento ostensivo e comunitário, desde que cumpram quatro requisitos: acreditação periódica por conselho estadual de segurança pública, comprovação de capacidade financeira por receita própria, cumprimento integral da legislação das guardas municipais e formação conforme parâmetros nacionais básicos. Ficam sujeitas ao controle externo do Ministério Público.

Comentário. Esta é a mudança de maior impacto para os CONSEGs. Hoje o Supremo Tribunal Federal veda que municípios chamem suas guardas de polícias, por ausência de previsão constitucional. A PEC resolve a questão pela via constitucional, mas com condicionantes. O ponto crítico é a acreditação: quem acredita é o conselho estadual, não um sistema nacional. A deputada Maria do Rosário (PT-RS) defendeu creditação nacional, argumentando que a estadual compromete a padronização. A crítica mais dura veio do deputado Chico Alencar (PSOL-RJ), que comparou a medida às guardas do Império, controladas por coronéis locais.

Polícia Penal. Todas as polícias penais — federal, estaduais e distrital — são definidas como órgãos civis, estruturados em carreira, vinculados ao órgão administrador do sistema penal do respectivo ente. Atribuições: custódia, ordem, disciplina e segurança dos estabelecimentos penais.

Polícia Federal. Fica explícito que cabe à PF apurar crimes cometidos por organizações criminosas e milícias privadas de repercussão interestadual ou internacional, sem prejuízo das atribuições das polícias estaduais e do Ministério Público.

Polícia Rodoviária Federal. Mantém o nome — caiu a pretensão de rebatizá-la "polícia viária federal" — e ganha policiamento ostensivo de ferrovias e hidrovias federais, ressalvadas as competências das Forças Armadas em seus terrenos. Pode apoiar forças estaduais quando requisitada pelo governador.

Registro direto de infrações de menor potencial ofensivo. Qualquer órgão de segurança pública — inclusive polícia militar ou municipal — poderá encaminhar por sistema eletrônico integrado o registro de infrações de menor potencial ofensivo diretamente ao Judiciário, sem passar antes pela polícia civil. Também poderá conduzir à autoridade policial quem estiver em flagrante, cumprindo mandado de prisão ou descumprindo medida cautelar.

Comentário. Este último ponto é tecnicamente o mais inovador e o menos discutido. Ele rompe o monopólio da polícia civil sobre o registro inicial de ocorrências de menor potencial ofensivo. Na prática, reduz burocracia e tempo de atendimento ao cidadão, mas exige sistema integrado funcionando — o que hoje é a maior fragilidade operacional do setor.

Para os conselhos. Impacto máximo. Os CONSEGs passam a ter papel consultivo na decisão municipal de criar ou não polícia municipal, e os Conselhos Estaduais passam a ter competência de acreditação — uma atribuição nova, com efeito jurídico direto sobre a autonomia municipal.

Depende de regulamentação. Sim, extensamente: critérios de acreditação, parâmetros nacionais de formação, regras do sistema eletrônico integrado e disciplina das competências da PRF em ferrovias e hidrovias.

Art. 144-A — Sistema Único de Segurança Pública

O que muda. O SUSP passa a integrar a Constituição, com objetivo de garantir eficiência na prevenção de crimes, na persecução penal e na execução das penas. Quatro diretrizes de cooperação: forças-tarefa intergovernamentais e interinstitucionais (com participação admitida do Ministério Público), interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e atuação articulada na produção e intercâmbio de provas. Atos praticados por integrante de força-tarefa são válidos em todo o território de sua atuação.

Comentário. É o dispositivo que dá coerência a toda a PEC. A inspiração declarada é o SUS da saúde: entes autônomos, regras comuns, coordenação federal. A novidade jurídica relevante é a validade nacional dos atos de força-tarefa, que resolve um problema prático antigo — provas produzidas em operação conjunta que eram questionadas por suposto excesso de competência territorial.

Para os conselhos. Este é o dispositivo a citar para fundamentar a exigência de integração de dados entre as forças locais. O conselho pode requerer informação sobre a adesão do município ou do estado aos sistemas integrados, com base na diretriz de interoperabilidade.

Depende de regulamentação. Sim, para a operacionalização dos sistemas e das forças-tarefa.

Art. 144-B — Regime especial para facções e milícias

O que muda. A lei deverá definir regime jurídico especial para integrantes e líderes de organizações criminosas de alta periculosidade, facções, organizações paramilitares e milícias privadas. Medidas previstas: prisão provisória ou definitiva obrigatória em presídio de segurança máxima ou de natureza especial, inclusive em regime disciplinar diferenciado; restrição ou proibição de progressão de regime, de liberdade provisória com ou sem fiança, de acordo com que envolva não condenação do colaborador, de conversão em penas restritivas de direitos, de suspensão condicional da pena, de liberdade condicional, de remição por estudo ou trabalho e de saída temporária; responsabilização civil, penal e administrativa de pessoa jurídica; medidas cautelares patrimoniais e perda de bens, direitos e valores de conteúdo econômico envolvidos com atividades criminosas, sem indenização, destinados a fundo especial; proteção e compensação ao noticiante de atos ilícitos e seus familiares.

Comentário. É o dispositivo mais duro e mais controverso. A lógica é tratar facções e milícias como inimigos do Estado, aproximando-as do regime jurídico do terrorismo. O deputado Kim Kataguiri (União-SP) celebrou expressamente esse enquadramento.

A crítica técnica é consistente: suprimir progressão de regime, remição e saída temporária retira do condenado qualquer incentivo ao comportamento disciplinado e à ressocialização. O risco apontado é de superlotação de presídios de segurança máxima, de judicialização em massa e de criação de um sistema penal de duas velocidades, sem porta de saída. A comparação com El Salvador foi feita explicitamente no plenário da Câmara.

Há também um problema de técnica legislativa: o dispositivo remete tudo à lei. Sem a lei regulamentadora, o regime especial não existe.

Para os conselhos. Indireto na formulação, direto no monitoramento. Conselhos que acompanham o sistema prisional devem monitorar a população carcerária sob regime especial, a taxa de ocupação dos presídios de segurança máxima e eventuais violações de direitos.

Depende de regulamentação. Integralmente. Este é o dispositivo com maior dependência de lei futura.

Arts. 139, 140 e 141 do ADCT — Disposições transitórias

O que muda. Regras de transição, incluindo o cronograma de implantação do novo modelo e a estruturação do financiamento.

Comentário. Dispositivos transitórios definem prazos e condições de entrada em vigor. São a base para o planejamento dos conselhos nos próximos dois a quatro anos.

Para os conselhos. É aqui que se encontram os prazos concretos. Recomendo leitura atenta após a promulgação.

Depende de regulamentação. Sim, para os prazos específicos de cada etapa.

Art. 76 do ADCT — Financiamento

O que muda. O FNSP e o Funpen passam a ter status constitucional, com 50% dos valores repassados pela União a estados e municípios, proteção contra contingenciamento e contra a DRU. Acrescenta-se 10% do superávit anual do Fundo Social do pré-sal aos fundos de segurança pública.

Comentário. É a mudança de maior efeito prático no curto prazo. A blindagem orçamentária significa que o dinheiro deixa de ser discricionário e passa a ser vinculado. O relator no Senado, Rogério Carvalho, resumiu a lógica: "as regras de financiamento fortalecem o FNSP e o Funpen, criam vinculações e blindagens orçamentárias e garantem repasses obrigatórios".

Atenção a um ponto: a versão da Câmara previa a destinação de recursos das bets aos fundos, em escalonamento de 10% a 30% entre 2026 e 2028. O relator no Senado retirou esse dispositivo. Portanto, os recursos das apostas esportivas não estão na PEC aprovada.

Para os conselhos. Impacto direto e imediato. Conselhos municipais e estaduais passam a ter base constitucional para exigir repasse e para fiscalizar a aplicação. O conselho pode requerer ao gestor a prestação de contas dos recursos do FNSP e do Funpen recebidos pelo ente.

Depende de regulamentação. Parcialmente: a vinculação é autoaplicável, mas os critérios de rateio dependem de regulamentação.

Roteiro de atuação para os conselhos

Para os CONSEGs municipais. O primeiro passo é mapear se o município tem guarda municipal constituída e em que estágio de adequação está. O segundo é avaliar, com dados, se há capacidade financeira para sustentar uma polícia municipal — a PEC exige receita própria compatível. O terceiro é emitir manifestação consultiva fundamentada, antes de qualquer projeto de lei municipal, sobre a conveniência da criação. O quarto é acompanhar o processo de acreditação junto ao conselho estadual. O quinto é incluir no regimento interno a competência para monitorar a atuação da nova força, se criada.

Para os Conselhos Estaduais. A atribuição nova e mais relevante é a acreditação das polícias municipais. Isso exige regulamentação interna: critérios objetivos, prazos, procedimento, possibilidade de revisão e periodicidade. O segundo passo é criar grupo de trabalho permanente sobre financiamento, para monitorar os repasses do FNSP e do Funpen. O terceiro é estruturar a análise de compatibilidade das leis estaduais com as normas gerais federais, na competência concorrente. O quarto é articular com o conselho nacional a padronização dos parâmetros de formação.

Para o Conselho Nacional. A atribuição é de coordenação e padronização. O passo concreto é propor os parâmetros nacionais básicos de formação previstos no art. 144, que condicionam a criação de polícias municipais em todo o país.

Checklist de adequação normativa:

Imediato, após a promulgação

Verificar se o regimento interno do conselho contempla as novas competências, especialmente acreditação (estaduais) e manifestação sobre polícia municipal (municipais).

Levantar a situação jurídica da guarda municipal existente: lei de criação, formação exigida, dotação orçamentária e estrutura de controle externo.

Requerer ao gestor informação sobre a adesão do ente aos sistemas integrados de registro de ocorrências.

Solicitar prestação de contas dos recursos do FNSP e do Funpen recebidos no exercício.

Curto prazo, até a edição das leis regulamentadoras:

Acompanhar a tramitação dos projetos de lei de regulamentação, com prioridade para o regime especial das facções e os critérios de acreditação.

Constituir comissão interna para estudar o impacto da competência concorrente sobre a legislação estadual vigente.

Mapear a capacidade financeira municipal, com dados de receita própria, para instruir eventual debate sobre polícia municipal.

Médio prazo, após a regulamentação:

Revisar o regimento interno à luz das leis regulamentadoras.

Estruturar rotina de monitoramento do regime especial de penas, se o conselho tiver interface com o sistema prisional.

Publicar relatório anual de acompanhamento da implantação da PEC.

Conclusão:

A PEC 18/2025 é uma moldura constitucional, não uma política pronta. Essa é a conclusão mais importante e a mais fácil de perder de vista em meio ao volume de mudanças.

O que a emenda faz é reorganizar o desenho institucional: dá base constitucional ao sistema único, redistribui competências, autoriza polícias municipais, cria um regime penal especial e blinda o financiamento. O que ela não faz é entregar nada disso funcionando. O regime das facções, os critérios de acreditação, os parâmetros de formação, as regras de compartilhamento de dados sigilosos e a operação dos sistemas integrados dependem de leis que ainda não existem.

Para os conselhos de segurança pública, o efeito prático é uma mudança de patamar. Até hoje, a atuação dos conselhos se apoiava em lei ordinária e em regulamento. A partir da promulgação, ela se apoia na Constituição. Isso amplia o poder de requisição de informação, o poder de exigir repasse e o poder de condicionar decisões administrativas — especialmente no caso da acreditação das polícias municipais pelos conselhos estaduais.

Três cautelas merecem registro final.

A primeira é sobre o termo "defesa social", que entra na Constituição sem definição. A interpretação que prevalecer determinará o sentido de toda a legislação futura. Conselhos devem evitar adotar a expressão sem qualificá-la.

A segunda é sobre o regime especial de penas. A supressão de progressão, remição e saída temporária é a parte mais vulnerável a questionamento de constitucionalidade, por potencial ofensa à individualização da pena e à dignidade da pessoa humana. É provável que o Supremo seja provocado.

A terceira é sobre o financiamento. A blindagem orçamentária é real, mas a retirada do dispositivo das bets reduziu a base de receita prevista na versão original. Conselhos devem acompanhar a execução orçamentária com atenção, porque vinculação constitucional não garante, por si, execução efetiva.

A PEC resolve o problema da fragmentação institucional. Não resolve o problema da execução. E é na execução que os conselhos fazem diferença.

Ad Bitencourt RozinOAB/RS 40725